CƠ CHẾ THỬ NGHIỆM THỂ CHẾ PHÁP LUẬT CÓ KIỂM SOÁT CHO MÔ HÌNH ĐÔ THỊ ĐẶC BIỆT

LS. TS. Châu Huy Quang[1]

LS. TS. Lê Hồng Phúc[2]

Tóm tắt:

Bài viết phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn của việc thiết lập cơ chế thử nghiệm thể chế pháp lý có kiểm soát (regulatory sandbox) cho Thành phố Hồ Chí Minh trong bối cảnh dự án Luật Đô thị đặc biệt đang được nghiên cứu xây dựng. Với  vị thế là đô thị đặc biệt, trung tâm kinh tế xã hội lớn nhất cả nước, Thành phố Hồ Chí Minh cần một cơ chế thử nghiệm đột phát về thể chế nhưng có kiểm soát đối với một số lĩnh vực, dự án hoặc khu vực chức năng nhất định nhằm đánh giá tính khả thi, hiệu quả và rủi ro của các mô hình quản trị, đầu tư và dịch vụ công mới trước khi xem xét mở rộng áp dụng trên phạm vi quốc gia.

Từ việc tham khảo kinh nghiệm quốc tế về regulatory sandbox và cải cách thể chế tại các trung tâm kinh tế, tài chính lớn, bài viết đề xuất một số lĩnh vực ưu tiên để thử nghiệm, bao gồm: tố tụng số và tòa án điện tử đối với tranh chấp đầu tư, thương mại, tài chính; đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) thế hệ mới và hợp đồng dựa trên hiệu suất; cơ chế sử dụng dịch vụ pháp lý chất lượng cao cho khu vực công; dữ liệu đô thị, trí tuệ nhân tạo và dịch vụ công thông minh; cùng các mô hình hỗ trợ phát triển Trung tâm tài chính quốc tế và đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD).

Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất các điều kiện thể chế nhằm bảo đảm hiệu quả của cơ chế thử nghiệm, bao gồm giới hạn phạm vi áp dụng, cơ chế giám sát, đánh giá độc lập, trách nhiệm giải trình và tổng kết thực tiễn để hoàn thiện pháp luật.

Từ khóa:Thành phố Hồ Chí Minh; Đô thị đặc biệt; Cơ chế thử nghiệm; Regulatory Sandbox; PPP; Tòa án điện tử; dịch vụ pháp lý.

Abstract

This article examines the theoretical and practical foundations for establishing a controlled regulatory sandbox framework for Ho Chi Minh City in the context of the proposed Special Urban Law, which is currently being considered for Vietnam’s legislative agenda. Drawing upon Ho Chi Minh City’s status as a special urban area, the country’s largest economic hub, and the designated location for the development of an International Financial Centre, the article argues that the City should be granted authority to implement regulatory sandbox mechanisms in selected sectors, projects, or functional areas in order to assess the feasibility, effectiveness, and risks of innovative governance, investment, and public service models before broader nationwide adoption.

Drawing on international experiences in regulatory experimentation and institutional innovation, the article identifies several priority areas for experimentation, including digital litigation and electronic courts for commercial and financial disputes; next-generation public-private partnership (PPP) models and performance-based contracting; mechanisms for engaging high-quality legal services in the public sector; urban data governance, artificial intelligence, and smart public services; as well as innovative frameworks supporting the International Financial Centre and transit-oriented development (TOD).

The article further proposes key institutional safeguards to ensure the effectiveness of regulatory sandbox mechanisms, including clearly defined scopes of application, oversight and monitoring arrangements, independent evaluation, accountability requirements, and systematic policy learning to support future legal reform..

Keywords:Ho Chi Minh City; special urban area; regulatory sandbox; public-private partnership (PPP); electronic courts; legal services.

Đặt vấn đề

Trong bối cảnh dự án Luật Đô thị đặc biệt đang được Quốc hội xem xét đưa vào Chương trình xây dựng pháp luật năm 2026[3] việc xác định khuôn khổ pháp lý phù hợp cho Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) trở thành vấn đề có ý nghĩa lý luận và thực tiễn quan trọng. Trong nhiều thập niên, TP.HCM là địa phương đi đầu trong các sáng kiến đột phá phát triển kinh tế, quản trị đô thị và huy động nguồn lực xã hội. Nghị quyết số 98/2023/QH15 đã tạo cơ sở pháp lý để Thành phố thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù về đầu tư, tài chính - ngân sách, quản lý đô thị, khoa học - công nghệ và tổ chức bộ máy.[4] Điển hình gần đây, Nghị quyết số 222/2025/QH15 về thành lập Trung tâm tài chính quốc tế tại TP.HCM, cũng là một đột pháp về cải cách pháp lý mới gắn với tài chính, đầu tư và dịch vụ chất lượng cao.[5]

Tuy nhiên, các cơ chế đặc thù hiện hành vẫn chủ yếu được thiết kế để giải quyết từng nhóm lĩnh vực cụ thể. Trong khi đó, với mô hình một đô thị đặc biệt cần một năng lực pháp lý rộng hơn: quyền thử nghiệm thể chế, chính sách và pháp luật có kiểm soát đối với những mô hình mới trước khi xem xét áp dụng trên phạm vi rộng hơn. Đây không phải là quyền “đứng trên hay ngoài khuôn khổ pháp luật”, mà là quyền thử nghiệm trong khuôn khổ pháp luật, được cơ quan có thẩm quyền cho phép, có phạm vi, thời hạn, điều kiện áp dụng, cơ chế giám sát, đúc kết và trách nhiệm giải trình rõ ràng.[6]

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy nhiều cải cách thể chế quan trọng đã được triển khai trước tại các đô thị hoặc khu vực có điều kiện phát triển đặc thù như Thâm Quyến (Trung Quốc), khu tài chính quốc tế London, khu kinh tế tự do Hàn Quốc, trung tâm tài chính khu vực , tòa án quốc tế thương mại Singapore hay trung tâm tài chính Dubai v.v..[7] Các quốc gia, vùng lãnh thổ này không chỉ là trung tâm kinh tế mà còn đóng vai trò như những “phòng thí nghiệm thể chế”, nơi các chính sách, mô hình quản trị và quy định pháp luật mới được kiểm chứng trong phạm vi giới hạn trước khi được nhân rộng trên phạm vi quốc gia.[8] Từ góc độ đó, TP.HCM có đủ tiêu chí để triển khai cơ chế thử nghiệm thể chế, chính sách và pháp luật có kiểm soát (Regulatory Sandbox)[9] đối với một số lĩnh vực có tính đổi mới cao và có nhu cầu cải cách đột phát, tiên phong.

Bài viết này tập trung vào vấn đề chính yếu: TP.HCM nên được thử nghiệm những gì và thử nghiệm như thế nào để vừa tạo đột phá phát triển, vừa bảo đảm an toàn pháp lý và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Vì vậy, nhóm tác giả  không đi sâu vào việc đề xuất các điều khoản cụ thể của dự thảo luật, mà sử dụng một số mô hình và ví dụ thực tiễn như các trường hợp nghiên cứu minh họa (case studies) nhằm đánh giá khả năng áp dụng cơ chế thử nghiệm thể chế, chính sách và pháp luật có kiểm soát đối với mô hình đô thị đặc biệt. Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất một số lĩnh vực thử nghiệm ưu tiên, bao gồm tố tụng số và tòa án điện tử; đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) thế hệ mới và hợp đồng dựa trên hiệu suất; cơ chế sử dụng dịch vụ pháp lý chất lượng cao cho khu vực công; cùng các mô hình phục vụ trung tâm tài chính quốc tế, phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD) và quản trị đô thị số.

1. Vì sao chỉ đô thị đặc biệt mới phù hợp để thử nghiệm một số mô hình đột phá?

Cơ chế thử nghiệm thể chế pháp lý có kiểm soát chỉ thực sự phát huy hiệu quả tại những địa phương có đủ điều kiện về quy mô thị trường, năng lực quản trị và khả năng kiểm soát rủi ro.[10] Một số mô hình đòi hỏi mật độ giao dịch cao, hạ tầng số tương đối hoàn chỉnh, đội ngũ chuyên môn sâu, thị trường dịch vụ phát triển và cơ chế giám sát hiệu quả. Vì vậy, nhiều quốc gia thường lựa chọn các đô thị đặc biệt, đặc khu kinh tế hoặc trung tâm tài chính quốc tế làm địa bàn để triển khai và quản lý các cơ chế thử nghiệm có kiểm soát trong một số lĩnh vực, dự án hoặc khu vực chức năng nhất định, nhằm kiểm chứng các mô hình, chính sách hoặc quy định mới trước khi xem xét mở rộng áp dụng trên phạm vi quốc gia.[11]

TP.HCM hội tụ nhiều điều kiện phù hợp cho vai trò này. Thứ nhất, Thành phố có quy mô thị trường lớn, mức độ tập trung dân cư và hoạt động kinh tế cao, cho phép đánh giá tác động của chính sách trên cơ sở dữ liệu thực tiễn đáng tin cậy. Thứ hai, Thành phố sở hữu hệ sinh thái doanh nghiệp, tài chính, công nghệ, các chuyên gia pháp lý, các nhà khoa học công nghệ, xây dựng, tư vấn và giáo dục phát triển hơn nhiều địa phương khác, tạo điều kiện thuận lợi cho việc thử nghiệm và đánh giá các mô hình mới. Thứ ba, áp lực về hạ tầng, giao thông, ngân sách, chuyển đổi số, biến đổi khí hậu và hội nhập quốc tế đặt ra nhu cầu cải cách thể chế mạnh mẽ hơn so với nhiều địa phương khác.[12]

Đặc biệt, trong bối cảnh Trung tâm tài chính quốc tế đã được thành lập và đặt tại TP.HCM theo Nghị quyết số 222/2025/QH15, đồng thời dự án Luật Đô thị đặc biệt đang được nghiên cứu xây dựng, nhu cầu thiết lập cơ chế thử nghiệm thể chế pháp lý có kiểm soát càng trở nên cấp thiết.[13] Nhiều lĩnh vực như tài chính, đầu tư, giải quyết tranh chấp thương mại, cải cách tư pháp, dữ liệu số, trí tuệ nhân tạo và dịch vụ công thông minh thường phát triển nhanh hơn khả năng thích ứng của pháp luật hiện hành. Cần một không gian thử nghiệm phù hợp, để quá trình đổi mới không bị chậm lại hoặc làm gia tăng rủi ro pháp lý cho cả khu vực công và khu vực tư.

2. Thử nghiệm tố tụng số và tòa án điện tử cho tranh chấp thương mại - tài chính

Trong bối cảnh Trung tâm tài chính quốc tế đã được thành lập và đặt tại TP.HCM, cải cách thiết chế giải quyết tranh chấp là điều kiện không thể thiếu để bảo đảm sức hấp dẫn của môi trường đầu tư, tài chính và dịch vụ chuyên môn chất lượng cao.[14] Nhà đầu tư, ngân hàng, quỹ đầu tư, doanh nghiệp công nghệ và tổ chức tài chính không chỉ quan tâm đến ưu đãi thuế hoặc thủ tục đầu tư, mà còn quan tâm đến khả năng giải quyết tranh chấp nhanh chóng, minh bạch, có chuyên môn và có thể dự đoán được. Kinh nghiệm Singapore cho thấy việc phát triển trung tâm tài chính quốc tế thường gắn với hệ sinh thái giải quyết tranh chấp gồm tòa án thương mại quốc tế, trọng tài, hòa giải và nền tảng tố tụng điện tử.[15]

Một mô hình phù hợp để TP.HCM thử nghiệm là tố tụng số xuyên suốt đối với một số loại tranh chấp thương mại - tài chính có giá trị lớn hoặc có yếu tố nước ngoài. Mô hình này không dừng lại ở việc nộp đơn trực tuyến, mà bao gồm toàn bộ chu trình tố tụng: nộp và quản lý hồ sơ điện tử; định danh và xác thực số; tống đạt điện tử; quản lý lịch tố tụng điện tử; tổ chức phiên họp trực tuyến hoặc kết hợp; công bố bản án, quyết định theo chuẩn dữ liệu phù hợp; và kết nối với trọng tài, hòa giải thương mại trong những thủ tục có liên quan. Singapore hiện vận hành e-Litigation như một nền tảng trực tuyến để nộp và quản lý hồ sơ trong nhiều loại vụ việc, bao gồm các vụ việc dân sự tại Tòa án Tối cao, trong đó có  tòa án chuyên biệt.[16]

Đối với TP.HCM, việc thử nghiệm có thể bắt đầu từ một nhóm tranh chấp hẹp, chẳng hạn tranh chấp thương mại giữa doanh nghiệp với doanh nghiệp; tranh chấp phát sinh từ giao dịch tài chính trong Trung tâm tài chính quốc tế; tranh chấp hợp đồng có thỏa thuận sử dụng chứng cứ điện tử; hoặc thủ tục công nhận, cho thi hành phán quyết trọng tài trong những trường hợp không phức tạp về chứng cứ. Đây là nhóm vụ việc có tính chuyên môn cao, đương sự thường có năng lực công nghệ và có nhu cầu giải quyết nhanh.

Điểm mới của thử nghiệm cơ chế không chỉ là số hóa giấy tờ, cải cách hành chính thông thường mà là tái thiết kế thủ tục theo logic số. Ví dụ, thay vì yêu cầu nộp nhiều bản giấy, hồ sơ điện tử được xác thực một lần và sử dụng thống nhất trong toàn bộ quá trình. Thay vì lịch tố tụng phụ thuộc nhiều vào trao đổi thủ công, hệ thống có thể tự động thông báo thời hạn, cảnh báo chậm trễ và lưu vết toàn bộ hoạt động tố tụng. Thay vì mỗi cơ quan lưu một dạng dữ liệu khác nhau, hồ sơ có thể được chuẩn hóa để phục vụ thống kê tư pháp, quản trị rủi ro và cải cách thủ tục.

Thách thức của mô hình này nằm ở bảo mật dữ liệu, quyền tiếp cận công lý, giá trị pháp lý của chứng cứ điện tử và yêu cầu bảo đảm xét xử công bằng. Vì vậy, thử nghiệm cần có tiêu chuẩn tối thiểu về an toàn thông tin, quyền lựa chọn của đương sự trong giai đoạn đầu, quy trình xử lý sự cố kỹ thuật, cơ chế bảo vệ dữ liệu cá nhân và đánh giá độc lập sau mỗi giai đoạn. Đối với Việt Nam, hướng đi này cũng phù hợp với yêu cầu chuyển đổi số trong hoạt động tư pháp và chủ trương xây dựng tòa án điện tử, tòa án thông minh, tòa án số của ngành Tòa án nhân dân.[17]

3. Thử nghiệm đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) thế hệ mới và hợp đồng dựa trên hiệu suất trong hạ tầng đô thị

Theo các báo cáo phát triển kinh tế - xã hội của TP.HCM, nhu cầu đầu tư kết cấu hạ tầng trong giai đoạn tới đòi hỏi nguồn vốn lớn hơn đáng kể so với khả năng cân đối từ ngân sách nhà nước, đặc biệt trong các lĩnh vực giao thông đô thị, chống ngập, môi trường và chuyển đổi số.[18] Các dự án metro, bến bãi, xử lý nước thải, y tế, giáo dục và hạ tầng số đều đòi hỏi nguồn lực lớn, dài hạn và cơ chế chia sẻ rủi ro hợp lý. Vì vậy, Thành phố cần thử nghiệm các mô hình PPP thế hệ mới, phù hợp với yêu cầu phát triển của đô thị đặc biệt.

Khái niệm PPP thế hệ mới không chỉ được xem như một thuật ngữ pháp lý, mà là mô hình về hợp tác công -tư theo phương thức mới tiếp cận mới, nhấn mạnh đồng hành chia sẽ lợi ích, phân bổ rủi ro hợp lý, chất lượng dịch vụ, hiệu quả vòng đời dự án và trách nhiệm giải trình về kết quả đầu ra. Nếu các hợp đồng truyền thống chủ yếu thanh toán theo khối lượng hoặc theo việc hoàn thành công trình, thì hợp đồng hợp tác xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng thế hệ mới cần gắn nghĩa vụ thanh toán, ưu đãi và chế tài với kết quả đầu ra, chẳng hạn mức độ sẵn sàng của tuyến đường, thời gian vận hành, tỷ lệ giảm ùn tắc, chất lượng nước sau xử lý, tỷ lệ chiếu sáng, mức tiết kiệm năng lượng, thời gian xử lý sự cố hoặc mức độ hài lòng của người sử dụng. Cách tiếp cận này tương thích với các nguyên tắc quản trị PPP của OECD, trong đó nhấn mạnh tính minh bạch ngân sách, phân bổ rủi ro hợp lý và đánh giá hiẹu qảu đầu tư trong quyết định lựa chọn dự án PPP.[19]

TP.HCM có thể thử nghiệm hợp đồng dựa trên hiệu suất trong một số lĩnh vực có chỉ số đo lường rõ ràng. Ví dụ, bảo trì đường bộ có thể gắn thanh toán với mức độ an toàn, thời gian khắc phục hư hỏng và tỷ lệ duy trì tiêu chuẩn kỹ thuật. Chiếu sáng công cộng có thể gắn thanh toán với mức tiết kiệm điện, tỷ lệ hoạt động của đèn và thời gian xử lý sự cố. Xử lý nước thải có thể gắn thanh toán với lưu lượng xử lý thực tế, chất lượng đầu ra và mức tuân thủ tiêu chuẩn môi trường. Hạ tầng số đô thị có thể gắn thanh toán với thời gian hoạt động của hệ thống, khả năng tích hợp dữ liệu và mức độ phục vụ người dân. Các hợp đồng bảo trì đường bộ dựa trên hiệu suất đã được Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển châu Á sử dụng như một hướng dẫn thực tiễn cho việc chuyển từ quản lý đầu vào sang quản lý chất lượng đầu ra.[20]

Đối với dự án Metro và phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (Transit-Oriented Development - TOD), thử nghiệm cần vượt khỏi tiếp cận thông thường chỉ xây dựng bàn giao công trình. Thành phố có thể thiết kế các gói dự án tích hợp giữa hạ tầng giao thông, khai thác quỹ đất quanh nhà ga, phát triển không gian thương mại, bãi đỗ xe, kết nối xe buýt và dịch vụ đô thị. Phần giá trị tăng thêm từ đất đai và hoạt động thương mại quanh tuyến metro có thể được sử dụng để hoàn vốn một phần cho hạ tầng, nhưng phải đi kèm với công khai quy hoạch, đấu thầu minh bạch, kiểm soát lợi ích nhóm và cơ chế chia sẻ lợi ích với cộng đồng bị ảnh hưởng. Nghị quyết số 98/2023/QH15 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc thí điểm mô hình TOD tại Thành phố Hồ Chí Min. Trên thực tế, Thành phố đã xác định nhiều khu vực ưu tiên phát triển TOD gắn với các tuyến metro và các nút giao thông trọng điểm.[21]

Một điểm then chốt của mô hình PPP thế hệ mới là cơ chế chia sẻ rủi ro. Rủi ro thiết kế, thi công và vận hành thường nên được phân bổ cho nhà đầu tư hoặc nhà thầu có khả năng kiểm soát tốt hơn. Rủi ro giải phóng mặt bằng, thay đổi quy hoạch hoặc thay đổi chính sách lớn thường thuộc phạm vi trách nhiệm của Nhà nước. Rủi ro doanh thu có thể được chia sẻ theo ngưỡng, nhằm tránh tình trạng Nhà nước bảo lãnh quá mức nhưng cũng không đẩy toàn bộ rủi ro bất khả kiểm soát cho khu vực tư nhân. Cách tiếp cận này phù hợp với khuyến nghị quốc tế về PPP, theo đó rủi ro nên được phân bổ cho bên có khả năng quản lý rủi ro hiệu quả nhất.[22]

4. Thử nghiệm cơ chế sử dụng dịch vụ pháp lý chất lượng cao cho khu vực công

Một điểm nghẽn ít được thảo luận trong phát triển đô thị đặc biệt là chất lượng dịch vụ pháp lý phục vụ khu vực công. TP.HCM đang và sẽ xử lý nhiều dự án lớn, bao gồm Trung tâm tài chính quốc tế, đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong hạ tầng, phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD), chuyển đổi số, dữ liệu đô thị, đầu tư quốc tế, mua sắm công phức tạp và tranh chấp thương mại - đầu tư. Các dự án này đòi hỏi luật sư, chuyên gia hợp đồng, chuyên gia tài chính dự án và chuyên gia tranh tụng có trình độ cao.[23]

Tuy nhiên, cơ chế ngân sách và mua sắm công hiện hành thường chưa tạo điều kiện đầy đủ để cơ quan nhà nước sử dụng dịch vụ pháp lý chất lượng cao theo tính chất, mức độ phức tạp và giá trị rủi ro của từng dự án. Hệ quả là khu vực công có thể gặp khó khăn khi huy động nhân sự pháp lý chất lượng cao cho các dự án có độ phức tạp lớn, đặc biệt trong bối cảnh đối tác tư nhân hoặc nhà đầu tư quốc tế thường sử dụng đội ngũ tư vấn chuyên nghiệp.[24]

TP.HCM có thể thử nghiệm cơ chế ngân sách dịch vụ pháp lý chiến lược cho một số dự án công trọng điểm. Cơ chế này nên cho phép cơ quan nhà nước thuê luật sư, tổ chức hành nghề luật sư Việt Nam và quốc tế, các chuyên gia hợp đồng và chuyên gia tài chính dự án theo gói dịch vụ, theo sản phẩm đầu ra hoặc theo mức độ phức tạp của vụ việc, thay vì chỉ dựa trên ngày công hành chính. Ví dụ, đối với một dự án PPP lớn, gói dịch vụ pháp lý có thể bao gồm rà soát hồ sơ mời thầu, thiết kế ma trận phân bổ rủi ro, đàm phán hợp đồng, chuẩn bị cơ chế giải quyết tranh chấp và hỗ trợ quản trị hợp đồng trong giai đoạn vận hành. Kinh nghiệm của Vương quốc Anh cho thấy khu vực công có thể sử dụng khung dịch vụ pháp lý để tiếp cận tư vấn cho các nhu cầu pháp lý cốt lõi, dự án phức tạp, sáng kiến rủi ro cao, thương mại quốc tế, đầu tư và lĩnh vực hạ tầng chuyên ngành.[25]

Cơ chế này cần có các hàng rào kiểm soát: danh mục dự án đủ điều kiện; trần ngân sách theo nhóm việc; tiêu chí lựa chọn minh bạch; công khai kết quả lựa chọn ở mức phù hợp; yêu cầu kiểm soát xung đột lợi ích; trách nhiệm bảo mật; đánh giá chất lượng dịch vụ sau khi hoàn thành; và cơ chế so sánh giữa chi phí thuê tư vấn với rủi ro pháp lý hoặc tổn thất ngân sách được phòng ngừa. Đây không phải là tăng chi phí pháp lý, mà là đầu tư vào năng lực pháp lý của nhà nước trong các giao dịch công phức tạp.

Mô hình này đặc biệt phù hợp với Thành phố vì thị trường dịch vụ pháp lý tại Thành phố phát triển, có nhiều luật sư, tổ chức hành nghề luật sư, trung tâm trọng tài, hòa giải, tổ chức tư vấn tài chính và cơ sở đào tạo luật. Thực nghiệm này có thể được sử dụng để xây dựng cơ chế sử dụng dịch vụ pháp lý chất lượng cao cho các địa phương, bộ, ngành khi xử lý dự án lớn hoặc tranh chấp có yếu tố quốc tế. Cơ chế khung dịch vụ pháp lý cho khu vực công cũng cho phép thiết kế nhiều gói dịch vụ khác nhau, bao gồm hỗ trợ pháp lý tổng quát, tranh tụng, dự án phức tạp, PPP, giao thông, quy hoạch và đầu tư quốc tế.[26]

5. Thử nghiệm dữ liệu đô thị, trí tuệ nhân tạo (AI) và dịch vụ công thông minh

Đô thị đặc biệt khó có thể vận hành hiệu quả nếu dữ liệu vẫn bị phân tán giữa các sở, ngành, đơn vị hành chính và đơn vị cung cấp dịch vụ công.[27] Trong bối cảnh chuyển đổi số và phát triển đô thị thông minh, TP.HCM có thể thử nghiệm nền tảng dữ liệu đô thị dùng chung trong một số lĩnh vực có nhu cầu cấp bách như giao thông, cấp thoát nước, môi trường, cấp phép xây dựng, y tế cơ sở, giáo dục và phản ánh hiện trường.

Trong giai đoạn đầu, việc thử nghiệm không nên đặt mục tiêu quá rộng. Thành phố có thể lựa chọn một số bài toán dữ liệu cụ thể như dự báo điểm ngập; tối ưu hóa hệ thống đèn tín hiệu giao thông; quản lý công trình đào đường; giám sát tiến độ giải quyết thủ tục hành chính; hoặc phân tích phản ánh của người dân để ưu tiên xử lý hạ tầng xuống cấp. Việc ứng dụng trí tuệ nhân tạo trong các lĩnh vực này cần tuân thủ các nguyên tắc cơ bản về quản trị công: con người chịu trách nhiệm cuối cùng đối với quyết định hành chính; khả năng giải thích của hệ thống; lưu vết quá trình xử lý dữ liệu; và cơ chế khiếu nại, xem xét lại đối với các quyết định ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân.[28] Kinh nghiệm Singapore trong việc triển khai regulatory sandbox trong lĩnh vực công nghệ tài chính và các hướng dẫn về quản trị AI cho thấy việc thử nghiệm công nghệ cần đi kèm giới hạn rõ ràng về phạm vi áp dụng, đối tượng tham gia, nguồn dữ liệu và các biện pháp bảo vệ thích hợp.[29]

Rủi ro  của mô hình này liên quan đến bảo vệ dữ liệu cá nhân, an ninh mạng, quyền riêng tư và nguy cơ thuật toán tạo ra kết quả thiên lệch hoặc quyết định hành chính thiếu minh bạch. Vì vậy, cơ chế thử nghiệm dữ liệu đô thị cần đi kèm đánh giá tác động dữ liệu, phân quyền truy cập, cơ chế kiểm toán đối với các hệ thống quan trọng, quy trình ẩn danh hóa dữ liệu và cơ chế tạm dừng thử nghiệm khi phát hiện rủi ro vượt ngưỡng cho phép.[30] Các nguyên tắc về quản trị dữ liệu an toàn, trí tuệ nhân tạo đáng tin cậy và trách nhiệm giải trình của khu vực công cần được xem là cơ sở tham chiếu quan trọng khi thiết kế cơ chế thử nghiệm thể chế pháp lý có kiểm soát trong lĩnh vực này.[31]

6. Điều kiện thể chế bảo đảm hiệu quả của cơ chế thử nghiệm có kiểm soát

Cơ chế thử nghiệm thể chế pháp lý có kiểm soát chỉ có giá trị nếu được đặt trong khuôn khổ kiểm soát chặt chẽ.

Trước hết, mỗi thử nghiệm phải có đề án riêng, trong đó xác định rõ mục tiêu, căn cứ pháp lý, phạm vi, đối tượng, thời hạn, nguồn lực, rủi ro, tiêu chí đánh giá và phương án xử lý sau thử nghiệm.[32]

Thứ hai, cần phân loại thẩm quyền quyết định thử nghiệm. Những thử nghiệm không khác luật hiện hành và chỉ thuộc phạm vi quản lý của Thành phố có thể do Hội đồng nhân dân Thành phố quyết định. Ngược lại, những thử nghiệm có nội dung áp dụng khác luật, ảnh hưởng liên vùng, tác động lớn đến ngân sách nhà nước hoặc liên quan đến quyền cơ bản của người dân phải được Chính phủ trình Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định. Cách tiếp cận này phù hợp với nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước, đồng thời bảo đảm rằng việc áp dụng khác luật, nếu có, chỉ được thực hiện trong khuôn khổ được cơ quan có thẩm quyền cho phép.[33]

Thứ ba, cần có cơ chế đánh giá độc lập. Ngoài báo cáo của cơ quan chủ trì, quá trình đánh giá nên có sự tham gia của cơ sở nghiên cứu, hiệp hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, đại diện doanh nghiệp và chuyên gia độc lập. Đối với lĩnh vực dịch vụ pháp lý, Liên đoàn Luật sư Việt Nam, Đoàn Luật sư TP.HCM, trung tâm trọng tài và các cơ sở đào tạo luật có thể tham gia phản biện, đánh giá chất lượng và đề xuất chuẩn nghề nghiệp.[34]

Thứ tư, cần bảo vệ người thực hiện đổi mới, đột phá đúng quy trình, đồng thời xử lý nghiêm hành vi lạm dụng. Nếu một thử nghiệm đã được phê duyệt hợp pháp, được thực hiện đúng phạm vi và đã áp dụng đầy đủ biện pháp quản lý rủi ro, thì việc không đạt kết quả như kỳ vọng không nên tự động bị xem là vi phạm. Ngược lại, mọi hành vi lợi dụng cơ chế thử nghiệm để trục lợi, vi phạm giới hạn thử nghiệm, che giấu thông tin hoặc gây thiệt hại do lỗi cố ý, lỗi nghiêm trọng phải bị xử lý theo quy định của pháp luật. Đây cũng là tinh thần chung của quản trị thử nghiệm: cho phép học hỏi từ thực tiễn nhưng không miễn trừ trách nhiệm đối với hành vi lạm dụng.[35]

7. Một số định hướng hoàn thiện cơ chế thử nghiệm thể chế có kiểm soát

Trên cơ sở các phân tích nêu trên, để bảo đảm cơ chế thử nghiệm thể chế pháp lý có kiểm soát được triển khai hiệu quả, phù hợp với vị thế đô thị đặc biệt và yêu cầu phát triển trong giai đoạn mới, cần xem xét một số định hướng sau đây:

Một là, TP.HCM cần xây dựng danh mục thử nghiệm ưu tiên trong giai đoạn đầu, tránh triển khai dàn trải. Các lĩnh vực nên được ưu tiên gồm: tố tụng số và tòa án điện tử cho tranh chấp thương mại - tài chính; đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) thế hệ mới và hợp đồng dựa trên hiệu suất; cơ chế sử dụng dịch vụ pháp lý chất lượng cao cho dự án công; dữ liệu đô thị và trí tuệ nhân tạo trong dịch vụ công; cùng các cơ chế phục vụ Trung tâm tài chính quốc tế.[36]

Hai là, mỗi đề án thử nghiệm phải có chỉ số đầu ra cụ thể, chẳng hạn thời gian giải quyết tranh chấp, tỷ lệ hồ sơ xử lý trực tuyến, mức tiết kiệm chi phí vòng đời dự án, tỷ lệ giảm sự cố hạ tầng, mức độ hài lòng của người dân hoặc giá trị rủi ro pháp lý được phòng ngừa.[37]

Ba là, trong lĩnh vực dịch vụ pháp lý, Thành phố nên thí điểm quỹ hoặc dòng ngân sách riêng cho dịch vụ pháp lý chiến lược đối với dự án công trọng điểm. Cơ chế lựa chọn luật sư, tổ chức hành nghề luật sư và chuyên gia cần dựa trên năng lực, kinh nghiệm, khả năng kiểm soát xung đột lợi ích, chất lượng sản phẩm và trách nhiệm nghề nghiệp, không chỉ dựa trên giá thấp nhất.[38]

Bốn là, đối với đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) và hợp đồng dựa trên hiệu suất, Thành phố cần xây dựng mẫu hợp đồng thử nghiệm theo từng lĩnh vực như bảo trì đường bộ, chiếu sáng công cộng, xử lý nước thải, hạ tầng số và dịch vụ đô thị. Mẫu hợp đồng cần có ma trận phân bổ rủi ro, chỉ số hiệu suất, cơ chế thanh toán theo đầu ra, chế tài khi không đạt chuẩn và cơ chế điều chỉnh khi phát sinh biến động khách quan.[39]

Cuối cùnglà, cần thiết lập cơ chế công khai, phản biện và học hỏi sau thử nghiệm. Kết quả thử nghiệm nên được tổng kết thành báo cáo chính sách, trong đó nêu rõ nội dung thành công, nội dung chưa đạt yêu cầu, nguyên nhân và kiến nghị sửa đổi pháp luật. Giá trị lớn nhất của cơ chế thử nghiệm thể chế pháp lý có kiểm soát không chỉ là cho phép làm khác trong phạm vi được phê duyệt, mà còn là tạo dữ liệu thực tiễn để hoàn thiện pháp luật.[40]

Kết luận

TP.HCM không chỉ cần thêm thẩm quyền quản trị và cơ chế phân cấp, phân quyền phù hợp, mà còn cần một công cụ thể chế mới: cơ chế thử nghiệm thể chế pháp lý có kiểm soát. Trong bối cảnh Thành phố được xác định là nơi phát triển trung tâm tài chính quốc tế của Việt Nam và khu vực, đồng thời đang đối mặt với yêu cầu chuyển đổi số, phát triển đô thị thông minh và nhu cầu đầu tư hạ tầng quy mô lớn, nhiều mô hình quản trị, đầu tư và cung cấp dịch vụ công mới đòi hỏi phải được kiểm chứng trong thực tiễn trước khi có thể xem xét áp dụng trên phạm vi rộng.

Việc triển khai cơ chế thử nghiệm thể chế pháp lý có kiểm soát cần được đặt trong khuôn khổ pháp luật, với phạm vi áp dụng, cơ chế giám sát, tiêu chí đánh giá và trách nhiệm giải trình được xác định rõ ràng. Cơ chế này không chỉ tạo cơ sở thực tiễn cho việc hoàn thiện thể chế mà còn góp phần nâng cao chất lượng quản trị công, năng lực điều hành đô thị và hiệu quả thực thi chính sách trong bối cảnh phát triển mới của Việt Nam.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

I. Văn bản pháp luật Việt Nam

1.    Quốc hội, Nghị quyết số 98/2023/QH15 ngày 24/6/2023 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP.HCM.

2.    Quốc hội, Nghị quyết số 222/2025/QH15 ngày 27/6/2025 về Trung tâm tài chính quốc tế tại Việt Nam.

3.    Quốc hội, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14 ngày 18/6/2020.

4.    Quốc hội, Luật Dữ liệu số 60/2024/QH15 ngày 30/11/2024.

5.    Quốc hội, Luật Bảo vệ dữ liệu cá nhân số 91/2025/QH15 ngày 26/6/2025.

6.    Quốc hội, Luật An ninh mạng số 24/2018/QH14 ngày 12/6/2018.

II. Tài liệu quốc tế và tổ chức quốc tế

7.    OECD, Regulatory Experimentation: Moving Ahead on the Agile Regulatory Governance Agenda, OECD Public Governance Policy Papers, No. 47, OECD Publishing, Paris, 2024.

8.    OECD, Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships, OECD/LEGAL/0392, 2012.

9.    OECD, The Innovation Imperative in the Public Sector: Setting an Agenda for Action, OECD Publishing, Paris, 2015.

10.World Bank, Public-Private Partnerships Reference Guide, Version 3.0, Washington D.C., 2017.

11.World Bank, Guidance on PPP Contractual Provisions, Washington D.C., 2019.

12.World Bank, Risk Allocation and Management in PPPs, Public-Private Partnership Legal Resource Center.

13.World Bank, Performance-Based Contracts, Public-Private Partnership Legal Resource Center.

14.Asian Development Bank, Guide to Performance-Based Road Maintenance Contracts, Manila, 2018.

15.Hiroaki Suzuki, Jin Murakami, Yu-Hung Hong and Beth Tamayose, Financing Transit-Oriented Development with Land Values: Adapting Land Value Capture in Developing Countries, World Bank, Washington D.C., 2015.

16.Global Infrastructure Hub, PPP Risk Allocation Tool.

III. Tài liệu về cơ chế thử nghiệm có kiểm soát, trung tâm tài chính và giải quyết tranh chấp

17.Financial Conduct Authority (FCA), Regulatory Sandbox.

18.Monetary Authority of Singapore, FinTech Regulatory Sandbox Guidelines, Singapore, 2016.

19.Dubai Financial Services Authority, Innovation Testing Licence Programme.

20.Singapore Judiciary, Singapore International Commercial Court.

21.Singapore International Commercial Court Committee, Report of the Singapore International Commercial Court Committee, November 2013.

22.Singapore Judiciary, eLitigation.

23.Singapore International Mediation Centre, Singapore International Commercial Court Launches Mediation-Friendly Protocol with Singapore International Mediation Centre, 2023.

IV. Tài liệu về dữ liệu, trí tuệ nhân tạo và quản trị số

24.UNESCO, Recommendation on the Ethics of Artificial Intelligence, Paris, 2021.

25.OECD, Recommendation of the Council on Artificial Intelligence (OECD/LEGAL/0449), 2019.

26.Infocomm Media Development Authority and Personal Data Protection Commission, Model AI Governance Framework, 2nd ed., Singapore, 2020.

V. Tài liệu về dịch vụ pháp lý công và quản trị hợp đồng công

27.Crown Commercial Service, Legal Panel for Government (RM6360).

28.Crown Commercial Service, Public Sector Legal Services (RM6240).

29.Crown Commercial Service, Legal Panel for Public Sector (RM6374).

VI. Sách và tài liệu chuyên khảo

30.Ezra F. Vogel, Deng Xiaoping and the Transformation of China, Harvard University Press, Cambridge, MA, 2011.

31.Nguyễn Ngọc Hà, Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới – Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2024.

32.FIAS/World Bank Group, Special Economic Zones: Performance, Lessons Learned, and Implications for Zone Development, World Bank, Washington D.C., 2008.